Monetizacija hrvatskih autocesta najavljuje se u korporativnim medijima i političkom establišmentu kao projekt od kojeg država može samo profitirati. Međutim, kad se svi faktori zbroje, dobije se po državu prilično negativna računica: koncesijska sredstva neće biti dovoljna za otplatu duga, a istovremeno se preuzima rizik pokrivanja gubitaka koncesionara u slučaju nedostatnog prometa.
Pojam monetizacije nije slučajno odabran u raspravama o upravljanju autocestama. Izaziva pozitivne konotacije stvaranja novca, a zvuči prilično stručno i unosi dašak svježine. Ipak, ne radi se o tome da se generira novi novac, već se postojeći prelijeva iz ruku države u ruke koncesionara. Također, terminološka inovacija služi tome da se mistificiraju koristi i interesi u tom procesu. Međutim, zagrebe li se ispod površine postaje razvidnim da argumenti Vlade po kojima će se iznosom koncesije od 22 milijarde kuna podmiriti dugove Hrvatskih autocesta (HAC) i Autoceste Rijeka-Zagreb (ARZ) od kojih većina dolazi na naplatu do 2018. nisu održivi i teško mogu legitimirati odluku da se autoceste predaju u koncesiju na četrdeset godina.
Kako bismo obrazložili ovu tvrdnju, prvo ćemo analizirati procese vezane uz projekt monetizacije. Vlada je u kolovozu 2012. godine donijela odluku o izboru savjetnika za monetizaciju javnog duga vezanog uz operatere HAC i ARZ u državnom vlasništvu. Mjesec dana nakon toga uslijedilo je raspisivanje međunarodnog natječaja za konzultantske usluge monetiziranja. U ožujku 2013. sklopljen je ugovor sa skupinom konzultanata koji su trebali napraviti studiju o najboljem rješenju za monetizaciju duga HAC-a i ARZ-a. Dug koji se odnosi na operatere autocesta, firme u državnom vlasništvu, prema pravilima Eurostata ulazi u javni dug jer država daje jamstva za njegovu otplatu. Cilj monetizacije je namaknuti sredstva za otplatu dugova operatera autocesta, odnosno za servisiranje javnog duga. Naručena studija trebala je razmotriti više opcija. Međutim, čini se da se otpočetka koncesiju razmatralo kao jedinu prihvatljivu opciju. Koncesija bi značila kratkoročni priljev novca u državni proračun i prepuštanje ubiranja cestarine i održavanje infrastrukture autocesta (kojima su dosada raspolagale firme HAC i ARZ) privatnom koncesionaru na minimum od trideset godina.
Studija o opcijama monetiziranja javnog duga objavljena je u listopadu 2013. godine nakon pritisaka Nezavisnog cestarskog sindikata, sindikalnih središnjica i nevladinih udruga. Na prvi krug natječaja za koncesionara koji je Vlada zaključila krajem prošle godine javili su se Goldman Sachs koji bi u koncesiju ušao s mirovinskim fondovima (AZ, PBZ Croatia osiguranje i Erste Plavi) i francuskom grupacijom Vinci, zatim domaći Raiffeisen mirovinski fond s australskom grupacijom Macquarie, španjolska Cintra, talijanska Autostrada i austrijski Strabag koji drži većinski udio u koncesiji autoceste Zagreb-Macelj. Krajem ove godine trebalo bi se saznati tko će dobiti koncesiju. Do tad možemo samo nagađati hoće li koncesija otići u ruke Goldman Sachsu, investicijskoj kući za koju bi samo cinik mogao reći da je u pozitivnoj korelaciji sa stabiliziranjem državnog proračuna neke zemlje.
Naknada od koncesije ne pokriva dugove
Trenutno je, međutim, važnije pozabaviti se pitanjem zašto Vlada uopće želi dati 1.060 km izgrađenih autocesta nekom u koncesiju? Pregledom medijskih izvještaja dnevnih korporativnih novina nije teško primijetiti da se Vladini argumenti svode na uobičajene ideološke prakse kojima politički establišment ove zemlje već šestu godinu krize simulira neizdrživost postojećeg stanja i urgentnost njezina rješavanja. Iako su okolnosti u kojima se Hrvatska nalazi po pitanju javnog duga daleko od pozitivnih, ovdje je prije svega riječ o mehanizmu proizvodnje panike s ciljem mobiliziranja što izdašnijeg pristanka javnosti. Taj je obrazac ustaljeni mehanizam predviđanja scenarija katastrofe u slučaju ne poduzimanja mjera za spašavanje državnog proračuna. Ovakva konstelacija razumljivo sužava medijski prostor za trezveniju argumentaciju iz koje bi se mogla sagledati šira društvena perspektiva.
Ako je suditi po jedinoj javno dostupnoj ekonomskoj analizi Vladine studije za monetizaciju javnog duga HAC-a i ARZ-a, glavni argument za davanje 1.060 km autocesta HAC-a i ARZ-a u koncesiju na 40 godina glasi da se radi o najboljem fiskalnom rješenju za kreditne dugove i uštedu na izdacima za održavanje. Taj argument međutim ne drži vodu. Štoviše, prema analizi dr. sc. Mihaele Grubišić Šebe1 s Ekonomskog instituta u Zagrebu, koncesija kao predložena opcija monetizacije javnog duga u najmanju je ruku problematično rješenje. Prva sporna stavka je iznos koji se koncesijom namjerava uprihoditi. Država od koncesionara očekuje naknadu u iznosu od oko 22 milijarde kune što odgovara iznosu procijenjene knjigovodstvene vrijednosti autocesta. Međutim, analiza pokazuje da su kriteriji prema kojima se određuje vrijednost imovine nejasni. Naime, imovina i obveze operatera HAC-a i ARZ-a različito se knjiže. ARZ u svojoj bilanci koncesiju nad autocestama vodi kao nematerijalnu imovinu dok HAC autocestu bilježi odvojeno, kao javni kapital. Međutim, u konačnom revidiranom financijskom izvještaju autoceste kojima upravlja HAC-a prikazuju se kao dio dugotrajne materijalne imovine HAC-a. Ova različita uknjiženja proizlaze iz različitih ugovora koje HAC i ARZ imaju s državom i to dodatno komplicira određenje vrijednosti autocesta kojima ta društva upravljaju.
Nadalje, država je HAC-u preusmjerila naknadu od trošarine u iznosu od 60 lipa po litri goriva koja se sve do početka 2014. godine koristila kao pokriće proračunskih rashoda, dok ARZ kreditne obveze i financijske rashode pokriva samo kroz prihode od cestarina. S druge strane, ukupni trošak izgradnje autocesta u periodu od 2001. do 2011. godine prema knjigovodstvenoj vrijednosti koja uključuje samo troškove za izgradnju autocesta i njihovo stavljanje u funkciju iznosi 43,9 milijardi kuna! Samo iz ove stavke se može zaključiti da je naknada za koncesiju masno potplaćena. Iz svega navedenoga jasno je da prihod od koncesije u iznosu od 22 milijarde kuna nije dovoljan za pokrivanje dugova.
Pregledom strukture duga HAC-a i ARZ-a Grubišić Šeba zaključuje da HAC i ARZ do 2009. godine imaju podignute srednjoročne kredite za financiranje izgradnje autocesta. Na osnovu tih dugova, do 2018. godine stižu najveće otplatne rate. Primjerice, HAC do 2017. treba isplatiti glavnicu od 13,3 milijardi kuna, a nakon toga još 6,3 milijarde kuna. ARZ-u do 2017. dospijeva na naplatu 442 milijuna eura i nakon toga 3,3 milijarde kuna glavnice po odobrenim kreditima2. Ovi podaci pokazuju da naknada od koncesije ne može podmiriti niti glavnice kredita HAC-a i ARZ-a koje tek trebaju dospjeti na naplatu.
Grubišić Šeba zaključuje da bi država mogla podmiriti kredite HAC-a i ARZ-a sredstvima namaknutim iz trošarine na gorivo, koja bi ako uzmemo u računicu kamatnu stopu posljednjeg zaduženja države od 6,2 posto, u tih 40 godina koncesije trebala iznositi 21 milijardu kuna. No, trošarinu na gorivo Vlada može osloboditi i bez davanja autocesta u koncesiju. Da stvar bude apsurdnija, Vlada je odlučila i ući u koncesiju i, prema novim natpisima iz medija, osloboditi trošarinu od goriva koja je išla HAC-u za “ili ceste ili željeznice”. Naposljetku, ono što dodatno ostaje nejasno u ovoj priči su proračunske rupe koje će se krpati kratkoročnim priljevom novca od četrdesetogodišnje koncesije ako prihodi od koncesije nisu dovoljni da pokriju ni dugove HAC-a i ARZ-a?
Posljedice koncesije za državu i radnike autocesta
U HAC-u su izračunali da će koncesionar početni iznos koncesije od 22 milijarde kuna otplatiti u 16 godina koncesije. Pritom će u 40 godina, koliko će raspolagati koncesijom, uprihoditi 80 milijardi kuna čiste dobiti. Ova brojka temelji se na konzervativnoj računici po kojoj bi godišnji prihod od cestarine HAC-a i ARZ-a (1,9 milijardi kuna zaključno s 2013.) rastao 4 posto, sukladno godišnjoj stopi inflacije od 3 posto i godišnjem povećanju prometa od 1 posto. U računicu ulazi i pretpostavka da će koncesionar troškove redovnog i izvanrednog održavanja infrastrukture i plaće zaposlenika (900 milijuna kuna zaključno s 2013.) također uvećavati za 4 posto godišnje, premda je izvjesnije da će koncesionar štedjeti na rashodima. To se može zaključiti prema ustupcima države koncesionaru po pitanju zadržavanja radnika pri čemu je država pokazala standardno fleksibilan stav. U natječaju za koncesionara država je tražila zadržavanje svih radnika HAC-ONC-a, odnosno društva za održavanje i naplatu cestarina osnovanog početkom 2014. godine u koje su izdvojeni poslovi naplate i održavanja autocesta iz društava ARZ i HAC. Potom se u studiji o monetizaciji navodilo da bi svako zadržavanje radnika u razdoblju duljem od godine dana predstavljalo kršenje EU odredbi o zaštiti tržišnog natjecanja jer u Hrvatskoj već postoje dionice autocesta koje su koncesionirane prema modelu privatno-javnog partnerstva (Zagreb-Macelj i Bina-Istra). Ova licitacija dovela je do toga da u nacrtu ugovora o koncesiji (stavkama koje su javnosti poznate) država pristaje na odluku da koncesionar ima pravo otpuštati radnike već nakon treće godine preuzimanja koncesije. Osim očekivanog profitiranja na otpuštanju radnika, računica dodatno ide u korist koncesionara ako bude smanjivao ENC popust od 25 posto na kojeg dio korisnika autocesta trenutno ima pravo. Predviđanja su da će planirana izgradnja Jadransko-jonske ceste dodatno povećati promet na autocestama.
Kako se zasada čini, država će pogodovati koncesionaru i po pitanju preuzimanja svih troškova izgradnje dionica autocesta koje su tek započete.
Posebno problematična stavka u nacrtu ugovora je intenzitet prometa. S obzirom da ga je teško predvidjeti država se po ugovoru mora obvezati na garanciju minimalnog rasta prometa jer to uvjetuje minimalni profit na osnovu kojeg je koncesionar spreman preuzeti autoceste na tako dugi rok. Postoji mnoštvo faktora koji doprinose riziku da visina prometa neće biti zadovoljavajuća, odnosno, da će država plaćati penale. Budući da je cijeli postupak izrade studije i nacrta ugovora netransparentan, javnost još uvijek nije upoznata s cjelovitom dokumentacijom po kojoj bi se mogle vidjeti državne garancije koje će teretiti buduće proračune da bi koncesionar mogao održavati stopu profita na temelju koje bi mu se koncesija isplatila. Posebno je zanimljivo što po novim pravilima Eurostata, minimalne garancije prometa na koje se obvezuje država mogu dovesti i do toga da se obveze budućeg koncesionara dalje tretiraju kao obveze države, a to znači da država tehnički ostaje vlasnik autocesta i – vlasnik duga u koji je koncesionar ušao radi plaćanja naknade za koncesiju3. Možemo samo nagađati po kojim će se uvjetima koncesionar zaduživati i kako će se eventualni problemi s otplatom kredita odraziti na državni proračun.
Primjeri funkcioniranja autocesta u koncesiji
Kako pokazuju drugi primjeri modela koncesioniranja cestovne infrastrukture garancije koje država daje koncesionaru čine se najvećim problemom. Najbliži nam je primjer Bina-Istra koja je gradila istarske dionice po modelu privatno-javnog partnerstva države i francuskog privatnika. S obzirom da se država ugovorom obvezala plaćati penale u slučaju neostvarene razine prometa, u 10 godina postojanja ove dionice država je morala iskeširati više od milijardu kuna penala.
U perspektivi budućih koncesija za očekivati je da država s ciljem garancije minimalnog prometa zapusti razvoj ostale prometne infrastrukture kako bi preusmjerila što više prometa koncesionaru.
Međutim, neke kontradikcije su neizbježne. Što su veće koncesijske naknade, to je veća vjerojatnost da će ih se nastojati isplaćivati kroz visoke cestarine. A visoke cestarine, mogu rezultirati time da vozila odabiru alternativne prometne pravce, naprimjer državnu cestu D1. Stvari se pritom dodatno kompliciraju jer više prometa na alternativnim prometnim pravcima iziskuje njihovo održavanje. Jedna američka studija pokazuje da se u slučajevima kad država dopušta privatnom operateru maksimizaciju profita kroz ubiranje visokih cestarina, teretna vozila prebacuju na lokalne ceste, što pak ima stanovitu društveno-ekonomsku cijenu. Kad je privatni koncesionar u Ohiou utrostručio cijenu cestarina, 40 posto teretnih vozila se prebacilo na lokalne, često ceste u dva traka. Povećana prisutnost teretnih vozila je povećala broj prometnih nesreća, smanjila kvalitetu života lokalne zajednice uz cestu i dramatično povećala državne izdatke za njihovo održavanje. Da povećanje teretnog prometa može ići nauštrb sigurnosti i na autocestama pokazuje primjer njemačkog autoputa A1, odnosno njegove 75 kilometara duge dionice Hamburg-Bremen koja je 2008. dana privatnom konzorciju na tridesetogodišnje upravljanje. Privatnik je trebao restrukturirati dionicu gradnjom dvaju novih dvosmjernih traka, a država mu je zauzvrat potpuno prepustila prihode od cestarina teretnih vozila. Projekt te gradnje u vrijednosti od 600 milijuna eura je bio gotov tri mjeseca prije očekivanog roka. Radi što bržeg povrata sredstava uloženih u koncesiju poduzetnik je istovremeno gradio dvije trase suzivši ostale trake po kojima se odvijao promet što je u 2009. godini rezultiralo porastom nesreća za 121 posto u na prethodnu godinu.4
Računica je jasna. Privatnik za vrijeme gradnje nije preusmjeravao teretna vozila na druge ceste zbog rizika od pada prihoda od cestarina. Zakrčenost prometom na infrastrukturi koja to ne može podnijeti prouzrokovala je, logično, povećan broj nesreća i postavlja se pitanje bi li država pristala izložiti se takvom riziku da je imala ingerenciju nad tim radovima.
Kad se sve sumira, postoji li ijedan valjani razlog zašto bi porezni obveznici pristali založiti državnu infrastrukturu u privatne ruke na četrdeset godina? Kratkoročni priljev novca u državni proračun ne otplaćuje ni glavnice kredita operatera autocesta, a trošarine na gorivo koji bi mogle uz pomoć cestarina pokriti njihove dugove, država ne želi dati operaterima autocesta. Minimalne garancije prometa i posljedice visokih cestarina kakve se očekuju u slučaju koncesije, u slučaju pada prometa vode u daljnja zaduživanja koja će se očekivano svaliti na porezne obveznike. Naprotiv, čini se da je ovo nastavak implementacije politika koje idu u smjeru daljnjeg produbljivanja proračunskog deficita preferirajući spekulativne investicijske projekte. Šteta je pritom veća znajući da iste politike na više desetljeća odriču mogućnosti osmišljavanja cestovne politike sukladno principima privredno i ekološki održivog prometa od šireg javnog interesa.
Na inicijativu sindikalnih organizacija i nevladinih udruga početkom listopada 2014. počinje prikupljanje potpisa s ciljem obveznog raspisivanja referenduma za slučaj da Vlada donese odluku o davanju državnih autocesta u koncesiju. Ono što mi možemo učiniti je da damo svoj potpis za raspis ovog referenduma. Tim se činom, osim doprinosa zaustavljanju štetnog projekta koncesioniranja, otvara i prostor za širu raspravu o aktivnom upravljanju državnom imovinom i infrastrukturom koja nadilazi automatizam politika mjera štednje.
- Mihaela Grubišić Šeba, “Moraju li se autoceste dati u koncesiju” [↩]
- Grubišić Šeba (2013), str. 464 [↩]
- Grubišić Šeba, str. 656 [↩]
- Hvala Vanji Miljak i Eminu Eminagiću na pomoći pri prijevodu [↩]