{"id":3192,"date":"2014-11-05T08:00:24","date_gmt":"2014-11-05T07:00:24","guid":{"rendered":"http:\/\/www.bilten.org\/?p=3192"},"modified":"2021-02-25T11:05:58","modified_gmt":"2021-02-25T10:05:58","slug":"izlazak-hzzo-a-iz-drzavne-riznice-razlozi-koji-su-nam-promaknuli","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.bilten.org\/?p=3192","title":{"rendered":"Izlazak HZZO-a iz dr\u017eavne riznice \u2013 razlozi koji su nam promaknuli"},"content":{"rendered":"

Rasprava o izlasku Hrvatskog zavoda za zdravstveno osiguranje iz dr\u017eavne riznice uglavnom se vodila u uskom okviru kriterija tehni\u010dke u\u010dinkovitosti. Zanemarena politi\u010dka dimenzija cijelog procesa se otkriva ukoliko sagledamo povijest promjena fiskalnog statusa HZZO-a, prate\u0107e smanjivanje obujma dostupnih besplatnih zdravstvenih usluga i ulogu Europske unije u organizaciji zdravstvenog sustava.<\/strong><\/p>\n

Izlazak Hrvatskog zavoda za zdravstveno osiguranje (HZZO) iz dr\u017eavne riznice u posljednjih je nekoliko mjeseci jedna od va\u017enijih i \u010de\u0161\u0107e komentiranih tema u hrvatskim medijima. Za postavljanje osnovnih parametara rasprave treba se podsjetiti za\u0161to je HZZO uop\u0107e u\u0161ao u riznicu 2002. godine, koji su klju\u010dni razlozi za\u0161to sada iz nje izlazi te u kakvoj je vezi sa cijelom situacijom \u010dinjenica da je Hrvatska od 1. srpnja 2013. \u010dlanica Europske unije. U medijima se puno pi\u0161e o koristima i dobrobiti izlaska HZZO-a iz dr\u017eavne riznice, ali radi boljeg sagledavanje cjelokupne situacije potrebno se vratiti u ne tako davnu pro\u0161lost kada je HZZO funkcionirao kao izvanprora\u010dunski fond. Naime, razlozi ulaska HZZO-a u riznicu i sada\u0161njeg izlaska su vrlo sli\u010dni, a razliku \u010dini Europska unija.<\/p>\n

HZZO je osnovan radi provo\u0111enja osnovnog zdravstvenog osiguranja\u00a0Zakonom o zdravstvenoj za\u0161titi\u00a0<\/i>(NN 75\/93) 1993. godine te je do 1. sije\u010dnja 2002. godine funkcionirao kao izvanprora\u010dunski fond. Zdravstvena reforma provedena 1993. godine definirala je status dr\u017eavnog zdravstvenog osiguranja, smanjila dotada\u0161nji obujam besplatnih usluga zdravstvene za\u0161tite i uvela privatno zdravstveno osiguranje za usluge i pru\u017eatelje zdravstvenih usluga koje nisu pokrivene obveznim zdravstvenim osiguranjem.<\/p>\n

Povijest strategija i dokumenata<\/strong><\/p>\n

U dokumentu Ministarstva zdravstva RH pod nazivom Zdravstvena reforma u Hrvatskoj<\/i> iz 2000. godine navodi se da se hrvatski zdravstveni sustav nalazi u kriti\u010dnom i vrlo nestabilnom stanju, s nedostatnim financijskim sredstvima i neodgovaraju\u0107im sustavom pru\u017eanja zdravstvene za\u0161tite. HZZO posluje s velikim i neodr\u017eivim deficitom zbog dospjelih, a nenapla\u0107enih dugova. U dokumentu se navodi kako ovaj sektor predstavlja glavni fiskalni problem te pove\u0107ava ranjivost cjelokupnih financija javnog sektora. Predla\u017ee se djelotvornije tro\u0161enje u zdravstvu, a zdravstveni sustav treba krenuti s odva\u017enim sustavnim reformama ili \u0107e nazadovati. Jedna od kratkoro\u010dnih mjera koje predla\u017ee ovaj dokument je i integriranje prikupljanja doprinosa HZZO-a u jedinstveni sustav izvje\u0161\u0107ivanja i prikupljanja koji \u0107e se razviti u kontekstu mirovinske reforme, a u suradnji s Hrvatskim registrom osiguranika i Zavodom za platni promet (ZAP), sada\u0161njom Financijskom agencijom (FINA). Prioritetno podru\u010dje reforme je procjena osnove financiranja HZZO-a i kreiranje adekvatnije raspodjele odgovornosti u financiranju zdravstva izme\u0111u HZZO-a i dr\u017eavnog prora\u010duna.<\/p>\n

Sli\u010dno predla\u017ee i Institut za javne financije 2000. godine u svom Povremenom glasilu<\/i>\u00a0koje je posve\u0107eno ekonomci javnog sektora. Neophodno je uspostavljanje dr\u017eavne riznice s jedinstvenom knjigom i jedinstvenim ra\u010dunom, u okviru Ministarstva financija, a ne ZAP-a, koja \u0107e omogu\u0107iti objedinjavanje i kontrolu svih dr\u017eavnih prihoda i rashoda. Institut za javne financije preporu\u010duje reformu sustava zdravstvenog osiguranja u cilju racionalizacije tro\u0161kova i unapre\u0111enju cjelokupnog stanja u zdravstvu u Hrvatskoj. Predla\u017ee se ukidanje sada\u0161njeg financiranja gotovo cjelokupne zdravstvene za\u0161tite novcem koji se prikupi od (onda\u0161njih 18%) doprinosa za zdravstvo iz pla\u0107a i na pla\u0107e, a novi model financiranja trebao bi uklju\u010diti dio sredstava iz dr\u017eavnog prora\u010duna za zdravstvenu za\u0161titu ugro\u017eenih skupina (djece, starijih osoba, nezaposlenih i neosiguranih), financiranje javnozdravstvenih mjera (epidemiologija, spre\u010davanje trovanja, spre\u010davanje \u0161tetnih utjecaja od zra\u010denja i sli\u010dno), kao i sve ono \u0161to se odnosi na preventivnu za\u0161titu i promicanje zdravstva. U novi model financiranja trebala bi se uklju\u010diti i sredstva dobivena iz dodatnog zdravstvenog osiguranja za sve dijagnosti\u010dke i terapijske usluge koje nisu na popisu zajam\u010denih obveznim osiguranjem, novac prikupljen od participacije osiguranika, a o\u010dekuje se da gradovi i \u017eupanije tako\u0111er sudjeluju u financiranju.<\/p>\n

Zakonom o zdravstvenom osiguranju <\/i>koji je stupio na snagu 1. sije\u010dnja HZZO je postao dio sredi\u0161njeg dr\u017eavnog prora\u010duna i ukinut mu je status relativne samostalnosti. I ovim manevrom gra\u0111anima se opet smanjio obujam besplatnih zdravstvenih usluga, a uvedeno je dopunsko zdravstveno osiguranje u sustav financiranja usluga koje nisu potpuno pokrivene obveznim zdravstvenim osiguranjem. Uspostavljeni su principi odgovornosti sredi\u0161nje i lokalne vlasti za subvencioniranje premija za specijalne kategorije stanovni\u0161tva: djeca ispod 18 godina starosti, umirovljenici, nezaposleni, ratni veterani i osobe s invaliditetom. Doprinosi za zdravstveno osiguranje upla\u0107uju se na ra\u010dun sredi\u0161njeg dr\u017eavnog prora\u010duna, ali i dalje s obzirom na zakonsko ure\u0111enje zdravstvenog sustava, zadr\u017eavaju obilje\u017eje doprinosa i prate se odvojeno od ostalih prihoda, a obveze HZZO-a izmiruju se u mjese\u010dnom iznosu od 1\/12 godi\u0161nje planiranih sredstava za pojedine namjene.<\/p>\n

Nekoliko godina kasnije ponovo dolazi do promjene situacije. U Nacionalnoj strategiji razvitka zdravstva od 2006. do 2011.<\/i> navodi se kako je preciznom analizom potrebno ustvrditi mogu\u0107nosti opstojnosti zdravstvenog osiguranja u sklopu riznice u odnosu na mogu\u0107nosti samostalnog sustava financiranja zdravstva, a s obzirom na mogu\u0107nosti daljnjeg razvoja zdravstvenih osiguranja. U izvje\u0161taju se ukazuje na mogu\u0107e probleme jer je ukupna potro\u0161nja HZZO-a, ne ra\u010dunaju\u0107i bolovanja i rodiljne naknade, do 2000. godine rasla br\u017ee od BDP-a te je 2000. godine iznosila 8% BDP-a. Porast izdataka ugovornih subjekata, te izostanak financijske kontrole, posebno u razdoblju od 2000. do 2003. godine, dovelo je do deficita koji su se povremeno pokrivali iz dr\u017eavnog prora\u010duna.<\/p>\n

Argumenti u korist izdvajanja iz riznice<\/strong><\/p>\n

U Nacionalnoj strategiji razvoja zdravstva 2012.-2020.<\/i> isti\u010de se kako transferi sredi\u0161nje vlade retroaktivno pokrivaju manjkove HZZO-ovog prora\u010duna ili pokrivaju akumulirane deficite pru\u017eatelja zdravstvenih usluga, prije nego specifi\u010dnih aspekata zdravstvenog osiguranja prema dogovorenim obvezama. Prema Strategiji, navedeno tvori negativan poticaj HZZO-ovoj tehni\u010dkoj i administrativnoj u\u010dinkovitosti i njegovom kredibilitetu u provo\u0111enju fiskalne discipline me\u0111u pru\u017eateljima zdravstvenih usluga jer se stvara op\u0107i dojam kako \u0107e sredi\u0161nja dr\u017eava pokriti akumulirani deficit na kraju fiskalne godine bez uzimanja u obzir na\u010dina na koji je stvoren. Kao klju\u010dni problemi modela financiranja zdravstva u Hrvatskoj isti\u010du se problem raspodjele sredstava, netransparentnost financiranja, premala izdvajanja za primarnu zdravstvenu skrb te predugi rokovi pla\u0107anja. Izdaci za zdravstvenu za\u0161titu i \u010dinjenica da se kompenzacije i naknade kao \u0161to su bolovanja i porodiljni dopusti te kompenzacije transportnih tro\u0161kova pla\u0107aju iz obveznog zdravstvenog osiguranja dovele su HZZO do akumulacije gubitaka. U Strategiji je navedeno da su gubici djelomi\u010dno pokriveni zajmovima i dr\u017eavnim subvencijama, ali i popra\u0107eni procesima zna\u010dajnog smanjivanja prava na besplatnu zdravstvenu za\u0161titu te uvo\u0111enjem i rastom dodatnih pla\u0107anja iz d\u017eepa pacijenata. U zaklju\u010dku strategije se navodi kako zdravstveni sustav nije financiran odr\u017eivo i u stalnom je deficitu, ali postoji dosta prostora za racionalizaciju javnih izdataka za zdravstvo bez \u017ertvovanja, no s potencijalnim pobolj\u0161avanjem zdravstvenih rezultata.<\/p>\n

Izlazak HZZO-iz riznice predvi\u0111en je Nacionalnim programom reformi RH<\/i> iz travnja 2014. godine. U dokumentu se navodi kako se u okviru ovih reformi planira pla\u0107anje doprinosa izravno na ra\u010dun HZZO-a, \u010dime bi se jo\u0161 kvalitetnije upravljalo prihodima i rashodima u zdravstvenom sektoru. Predvi\u0111a se da \u0107e izlazak iz sustava dr\u017eavne riznice omogu\u0107iti ve\u0107u slobodu i fleksibilnost u radu HZZO-a, te potpuniju iskori\u0161tenost planiranih sredstava za zdravstvenu za\u0161titu osiguranih osoba. Te\u017ei se transparentnom i odr\u017eivom financiranju sustava zdravstva te se isti\u010de potreba za uskla\u0111ivanjem s va\u017ee\u0107im Zakonom o obveznom zdravstvenom osiguranju<\/i> i Zakonom o dobrovoljnom zdravstvenom osiguranju<\/i> te prilagodba poslovnih procesa HZZO-a za funkcioniranje izvan sustava dr\u017eavne riznice. \u010clanak 163. Zakona o obveznom zdravstvenom osiguranju<\/i> (NN 80\/13, 137\/13) definira da se doprinosi i ostali prihodi obveznoga zdravstvenog osiguranja utvr\u0111eni u odredbi \u010dlanka 72. stavka 1. Zakona od 1.1.2015. upla\u0107uju u korist ra\u010duna Zavoda i prihod su Zavoda. Donesena je i Odluka o na\u010dinu osiguravanja i raspolaganja sredstvima dopunskog zdravstvenog osiguranja<\/i> (NN 91\/13) te Uredba o izmjeni zakona o obveznom zdravstvenom osiguranju<\/i> (NN 144\/2013.). U dokumentu se navodi kako \u0107e izlazak HZZO-a iz riznice omogu\u0107iti potpunu iskori\u0161tenost planiranih sredstava za zdravstvenu za\u0161titu osiguranih osoba, racionalniju provedbu sanacije bolnica (sanacijski programi financirani iz dr\u017eavnog prora\u010duna u posljednje dvije godine vi\u0161e ne\u0107e biti potrebni) i smanjenje liste \u010dekanja.<\/p>\n

Iz ovog dokumenta i pripremljenih zakonskih propisa ve\u0107 u 2013. o\u010dito je da je izlazak HZZO-a iz riznice pomno planiran te za\u010du\u0111uje kako glavni akteri (ministar zdravlja Sini\u0161a Varga, ministar financija Boris Lalovac i sam premijer Zoran Milanovi\u0107) daju nedosljedne i kontradiktorne izjave; prvotne najave u medijima su bile da \u0107e HZZO iza\u0107i iz riznice 1. srpnja 2014., potom 1. listopada 2014., a kao posljednja najava potvr\u0111eno je da izlazi 1. sije\u010dnja 2015, dok je po izjavama ministra zdravlja Sini\u0161e Varge HZZO tehni\u010dki bio spreman iza\u0107i ve\u0107 2010. godine.<\/p>\n

Budu\u0107nost dopunskog osiguranja i uloga Europske komisije<\/strong><\/p>\n

U brojnim medijskim izjavama ministra zdravlja i ostalih aktera kontinuirano se govori o prednostima izlaska iz riznice, a najmanje se govori o tome \u0161to \u0107e biti s dopunskim zdravstvenim osiguranjem koje posluje u okviru HZZO-a. U intervju koji je objavljen u svibnju 2014. u Lije\u010dni\u010dkim novinama<\/i> ministar Varga je spomenuo da su po\u010detkom studenog 2013. godine (tada je bio na \u010delu HZZO-a) zatra\u017eili od Ministarstva zdravlja odnosno Vlade suglasnost i dozvolu za osnivanje tvrtke k\u0107eri. A ako se to ne mo\u017ee sprovesti onda bi osnovali uzajamno osiguranje uz patronat i pomo\u0107 HZZO-a. Naime, HZZO je jedna pravna osoba \u0161to zna\u010di da izlaskom iz riznice, izlazi i obvezno i dopunsko osiguranje. Nakon izlaska iz riznice dopunsko osiguranje bit \u0107e zasebna pravna osoba, a vlasnik HZZO, odnosno dr\u017eava. Ministar navodi kako \u017eele osiguranje pod okriljem Zakona o osiguranju<\/i> i pod kontrolom Hrvatske agencije za nadzor financijskih usluga (HANFA).<\/p>\n

U sada\u0161njoj situaciji HZZO dr\u017ei 98% udjela u dopunskom osiguranju i ne potpada pod stroga pravila HANFA-e, kao ostala osiguravaju\u0107e ku\u0107e koje nude usluge dopunskog i dodatnog zdravstvenog osiguranja (Allianz, Basler, Croatia osiguranje, itd.). Upravo zbog ovakve situacije Europska komisija se 2010. godine umije\u0161ala u slovensko tr\u017ei\u0161te osiguranja; tu\u017ebom je tra\u017eeno da se iz slovenskog zakonodavstva isklju\u010de posebni uvjeti za bavljenje dopunskim osiguranjem i da svaki osiguratelj mo\u017ee slobodno obavljati tu vrstu osiguranja bez intervencije dr\u017eave. Stav Komisije je da se pogodovanjem jednoj osiguravaju\u0107oj ku\u0107i od strane dr\u017eave onemogu\u0107uje razvoj tr\u017ei\u0161ta i o\u0161te\u0107uju gra\u0111ani. Europska komisija u strogo reguliranim uvjetima dopu\u0161ta dr\u017eavi da se bavi osiguranjem, ali za to mora registrirati posebno dru\u0161tvo za osiguranje za koje bi vrijedila sva pravila koja vrijede za i druge.<\/p>\n

Ministar Varga je o\u010dito dobro upoznat sa pravilima Europske unije i svjestan da se ona moraju po\u0161tivati jer u istom intervjuu navodi kako je njegova intencija o\u010duvati javni zdravstveni sustav, ali ne pod cijenu financijskih kazni od strane Europske komisije.<\/p>\n

Primjer Slovenije je pou\u010dan jer bi se izigravanjem pravila Europske komisije i Hrvatska mogla dovesti u sli\u010dnu situaciju. U EU se strogo pazi na po\u0161tivanje osniva\u010dkih Ugovora, a u tome veliku ulogu ima Sud Europske unije (SEU) koji Europskoj komisiji daje legitimitet te osigurava dosljednost i uskla\u0111enost njezinih odluka i politika koje su ugra\u0111ene u osniva\u010dke ugovore EU-a. U slu\u010daju me\u0111usobnog konflikta, zakonodavstvo EU ima prednost nad nacionalnim zakonodavstvom dr\u017eava \u010dlanica, ali samo u podru\u010djima koja spadaju pod nadle\u017enost EU-a, poput jedinstvenog tr\u017ei\u0161ta.<\/p>\n

U ovoj situaciji problem je u tome \u0161to su europski zdravstveni sustavi visoko regulirani i usmjereni na za\u0161titu socijalnih prava te ve\u0107ina nije tr\u017ei\u0161no organizirana, a SEU donosi odluke u skladu s politikom jedinstvenog tr\u017ei\u0161ta koja te\u017ei deregulaciji i promociji tr\u017ei\u0161ne u\u010dinkovitosti. Ove dvije politike su u neskladu, a pri dono\u0161enju odluka SEU se vodi politikom jedinstvenog tr\u017ei\u0161ta jer se \u010detiri slobode kretanja \u2013 ljudi, usluga, kapitala i dobara – nalaze u osniva\u010dkim <\/b>Ugovorima,<\/b> a to podru\u010dje je u prete\u017enoj nadle\u017enosti EU.<\/p>\n

U niz slu\u010dajeva se ve\u0107 pokazalo da nacionalni zdravstveni sustavi nisu za\u0161ti\u0107eni od utjecaja zakonodavstva EU-a jer je SEU primijenio pravo slobode kretanja usluga na usluge u zdravstvenoj skrbi u bolni\u010dkom i nebolni\u010dkom okru\u017eenju, pravo slobode kretanja dobara na farmaceutske i medicinske proizvode i pravo slobode kretanja ljudi na zdravstvene profesionalce (npr. lije\u010dnici, medicinske sestre), a sada vidimo da se to primjenjuje i na zdravstvena osiguranja kao usluge.<\/p>\n

Projektom izlaska HZZO-a iz riznice nadle\u017ena tijela vjerojatno \u017eele izbje\u0107i situaciju koja se dogodila u Sloveniji i prilagoditi se \u201cpravilima \u017eivota\u201d u EU, a pitanje je da li \u0107e se uspjeti zadr\u017eati i za\u0161titi sada\u0161nja razina prava te osigurati na\u010din financiranja zdravstvene za\u0161tite. S obzirom da financijske procjene i analize na koje se ministar poziva nisu dostupne javnosti te\u0161ko je sa sigurno\u0161\u0107u re\u0107i \u0161to \u0107e se stvarno doga\u0111ati nakon 1. sije\u010dnja 2015. godine jer ne bi bilo prvi put da svjedo\u010dimo polovi\u010dnim i nedora\u0111enim reformama. U kratkom pregledu povijesti HZZO-a mogu se uo\u010diti tri stvari; opseg besplatne zdravstvene za\u0161tite se smanjuje sa svakom novom reformom, sustav se sve vi\u0161e prilago\u0111ava tr\u017ei\u0161tu i ja\u010da privatno zdravstvo. Cijelu situaciju treba sagledati sada i iz pozicije dr\u017eave \u010dlanice EU jer se postavlja pitanje kako pru\u017eati u\u010dinkovitu zdravstvenu za\u0161titu, a istovremeno se pokoriti tr\u017ei\u0161nim pravilima? Dosada\u0161nje iskustva su pokazala da u sukobu javnog zdravstva i tr\u017ei\u0161ta tr\u017ei\u0161te uvijek odnese pobjedu.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

Izlazak Hrvatskog zavoda za zdravstveno osiguranje (HZZO) iz dr\u017eavne riznice u posljednjih je nekoliko mjeseci jedna od va\u017enijih…<\/p>\n","protected":false},"author":5,"featured_media":3220,"comment_status":"closed","ping_status":"closed","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[454,1],"tags":[243],"theme":[456],"country":[38],"articleformat":[450],"coauthors":[185],"class_list":["post-3192","post","type-post","status-publish","format-standard","has-post-thumbnail","hentry","category-naslovnica","category-uncategorized","tag-eu","theme-politika","country-hrvatska","articleformat-tema"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.bilten.org\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/posts\/3192","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.bilten.org\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.bilten.org\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.bilten.org\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/users\/5"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.bilten.org\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Fcomments&post=3192"}],"version-history":[{"count":13,"href":"https:\/\/www.bilten.org\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/posts\/3192\/revisions"}],"predecessor-version":[{"id":3237,"href":"https:\/\/www.bilten.org\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/posts\/3192\/revisions\/3237"}],"wp:featuredmedia":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.bilten.org\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/media\/3220"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.bilten.org\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Fmedia&parent=3192"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.bilten.org\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Fcategories&post=3192"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.bilten.org\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Ftags&post=3192"},{"taxonomy":"theme","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.bilten.org\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Ftheme&post=3192"},{"taxonomy":"country","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.bilten.org\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Fcountry&post=3192"},{"taxonomy":"articleformat","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.bilten.org\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Farticleformat&post=3192"},{"taxonomy":"author","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.bilten.org\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Fcoauthors&post=3192"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}