politika
tema

Dometi i limiti Junckerova plana

Foto: AFP / Odd Andersen

Dolaskom Jean-Claudea Junckera na čelo Europske komisije najavljen je minimalni zaokret u europskoj kriznoj politici. Pored fokusa na mjere štednje i fiskalnu konsolidaciju, dugogodišnja stagnacija nagnala je čelništvo i na investicijski plan kojim bi se oživjela ekonomska aktivnost. No uvidom u strukturu tzv. Junckerova investicijskog plana postaje očito da su njegov opseg i investicijski ciljevi nedovoljni za ostvarivanje priželjkivanih razina rasta. 

Strateški plan kojim briselska birokracija već pet godina nastoji ovladati krizom i osigurati stabilnost ekonomske aktivnosti temelji se prije svega na strukturnim reformama i fiskalnoj disciplini. Inzistiranje na strukturnim reformama nije ništa drugo nego eufemizam za rezanje radničkih prava, snižavanje plaća i ograničavanje kolektivnog pregovaranja. Istovremeno se od država članica zahtijeva provođenje fiskalne discipline kroz donošenje pooštrenih budžetskih pravila, strogi fiskalni nadzor i uvođenje sankcija. Posljedice provođenja fiskalne discipline reflektiraju se u rezanju socijalnih izdataka (u obrazovanju, zdravstvu, naknadama nezaposlenima i socijalno ugroženima), smanjenom zapošljavanju ili ograničavanju plaća u javnim službama i rastu potrošačkih nameta (prije svega poreza na dodanu vrijednost i trošarina), sve u cilju ostvarivanja uravnoteženog proračuna, neovisno o negativnim društvenim efektima.

Regulatorni okvir za neupitno prihvaćanje, rigorozno provođenje i potpuno poštivanje strukturnih i fiskalnih ekonomskih normativa stvoren je u prvim godinama krize. Tada su promovirana nova pravila koja su europskim institucijama priskrbila veće ovlasti i širu mogućnost intervencije u ekonomsku politiku zemalja članica. Novi i stroži europski upravljački model proglašen je reformom dotadašnjeg Ugovora o stabilnosti i rastu iz 1999. godine.1 U septembru 2010. godine na zahtjev ministara financija Europske unije prihvaćena je procedura europskog semestra tijekom koje svakog aprila zemlje članice predaju Europskoj komisiji budžetske planove. Europska komisija potom odlučuje jesu li u skladu s godišnjim standardom predviđenim za svaku zemlju i u junu donosi preporuke za svaku zemlju članicu, o čemu se istog mjeseca izjašnjava Europsko vijeće. Korektivni mehanizam europskog semestra sastoji se u pokretanju procedure prekomjernog deficita kada dođe do prekoračenja od propisanih 3%.

Proširene upravljačkih ovlasti

Nakon toga je u martu 2011. godine usvojen je euro-plus pact (nazvan još i Ugovor o konkurentnosti) u namjeri da države članice dobrovoljno predlože listu reformi u cilju fiskalne stabilnosti i veće konkurentnosti (npr. ukidanje vezanosti plaća za rast inflacije, povećanje godišnjeg praga za odlazak u mirovinu ili harmonizacija europske porezne politike). No ništa dobrovoljnog nema u dva temeljna zakonska paketa čijim se odredbama reformira Ugovor o stabilnosti i rastu. Prvim paketom, nazvanim sixpack (na snazi od decembra 2011. godine) usvojeno je pet regulativa i jedna direktiva čijim se odredbama jača nadzor nad donošenjem budžeta država članica, ubrzava i razjašnjava provođenje procedure prekomjernog deficita, precizira procedura makroekonomskih neravnoteža i uvodi mogućnost sankcija. Dodatna dva zakonska paketa, nazvana twopack (na snazi od maja 2013. godine), samo razrađuju proces nadzora i koordinacije ustupajući Europskoj komisiji još šire ovlasti nad budžetima zemalja članica.

Kruna procesa zakonskog jačanja uloge Europske komisije u odnosu na države članice predstavlja usvajanje Ugovora o fiskalnoj stabilnosti čijim se odredbama pooštrava postojeći Ugovor o stabilnosti i rastu. No Ugovor o fiskalnoj stabilnosti potpisan je kao međudržavni ugovor zemalja članica, a nije usvojen kao dio legislative Europske unije, jer su odredbe Ugovora o fiskalnoj stabilnost izvan zakonskog autoriteta tijela Europske unije. Zemlje članice prihvatile su Ugovor u martu 2012. godine, nakon čega svaka članica sama usvaja ovaj ugovor, što samo svjedoči o zaobilaznim i nedemokratskim mehanizmima nametanja štednje s europske razine na nacionalnu razinu. Ugovorom o fiskalnoj stabilnosti uspostavljaju se strogi limiti na državni budžet i javni dug, kvantificirajući ograničenja do detalja.2 Proces provedbe nadzire Europska komisija, a ukoliko država potpisnica nema usklađenu zakonsku proceduru može odgovarati pred Sudom pravde i snositi sankcije do 0,1% bruto društvenog proizvoda.

Sužavanje demokratskog procesa

Transfer nacionalnih državnih ovlasti u sferi javnih financija na europsku nadnacionalnu razinu, od trenutka izbijanja krize, označio je zaoštravanje neoliberalnog političkog konsenzusa unutar Europske Unije. Novim režimom fiskalnih pravila i sankcija europske institucije nastoje (prije svega Europska komisija) upravljati procesom akumulacije kapitala na europskoj razini isključujući mogući utjecaj nacionalnih država. Političko odlučivanje se na taj način sužava na neizabrana nadnacionalna tijela više odgovorna međunarodnim financijskim institucijama nego društvima kojim upravljaju. Sve šira izvršna autonomija europskih tehnokrata omogućava stvaranje povoljnih uvjeta za akumulaciju kapitala i dinamiziranje aktivnosti na međunarodnim tržištima.

Osluškujući šumove tržišnih kretanja, tehnokrati zahtijevaju od nacionalnih vlasti provođenje strukturnih reformi u cilju snižavanja cijene rada i nametanje fiskalne štednje u namjeri da stanu na kraj takozvanoj javnoj rastrošnosti. Upravljanje nacionalnom ekonomskom politikom ne ostavlja mnogo manevarskog prostora za lokalne političke aktere i prisiljeni su djelovati unutar regulatornih okvira nametnutih na višoj razini autoriteta. To u pravilu znači njihov napad na institucije socijalne države (npr. radno zakonodavstvo ili zajamčenu zdravstvenu zaštitu) i posljedični društveni konflikt u već unaprijed suženom demokratskom prostoru. Kriza tako postaje sve zaoštrenija, državna intervencija sve manje moguća, a karakter vlasti (i nacionalne i nadnacionalne) sve autoritarniji.

Takva transformacija ovlaštenja u Europskoj uniji s ciljem privilegiranja tržišnih mehanizama i ograničavanja demokratskog procesa proizlazi iz glavne brige europskih vlasti. U kontekstu eskalacije krize njihov je fokus postalo čuvanje vrijednosti eura, odnosno novca općenito, s namjerom sprečavanja javne potrošnje, moguće inflacije i gubitka vrijednosti novca. Zato je nužnost dotadašnje restriktivne monetarne politike pratio opisani proces uspostavljanja strogog okvira restriktivne fiskalne politike. Europska komisija stekla je veću kontrolu nad nacionalnim budžetima, a države članice izgubile su mogućnost povećanja javnih investicija kao metode amortiziranja krize. Europske institucije time su potvrdile provođenje razvojne strategije usmjerene na zaštitu financijskog kapitala, umirivanje tržišta kapitala i očuvanje cijena vrijednosnih papira i druge financijske imovine.

Pritom nema ništa neobično u tome da su službene ekonomske analize ponudile “stručni” okvir i rezolutno podržale Europsku komisiju u potezima uspostavljanja strogog akumulacijskog režima, osiguravajući ideološku podlogu budućim odlukama. U analizi Direkcije za ekonomske i financijske poslove iz 2009. godine, strukturne reforme se opisuju kao najsnažnija mjera sprečavanja krize u dugom roku, poticanja ekonomskog rasta i produktivnosti rada. Europska centralna banka u mjesečnom izvještaju iz juna 2010. godine navodi da fiskalna konsolidacija u dugom roku ima “neosporene” prednosti. Premda se mogu javiti “određeni” troškovi u kraćem roku, odlučna provedba konsolidacije takve troškove čini zanemarivima. Predviđeni uspjeh utjecaja fiskalne konsolidacije na ekonomski rast opisuje se oksimoronom “ekspanzivna fiskalna kontrakcija”.

Junckerov investicijski plan

Nakon pet godina implementacija strukturnih reformi i ekspanzivne fiskalne konsolidacije, provedene mjere rezultirale su snažnim padom ekonomske aktivnosti i potom kroničnom stagnacijom. Stope rasta na razini Europske unije relativno su niske (1,3% u 2014 godini), a u eurozoni još niže (0,9%). Razina investicijske aktivnosti u Europskoj Uniji 2013. godine bila je 15% ispod pretkriznog vrhunca (varirajući među članicama od 25 do 60%), odnosno manja za 430 milijardi eura. No iako su rasprave o javnim investicijama, odnosno poticanju fiskalne potrošnje, već duže vrijeme prisutne, tek nakon europskih parlamentarnih izbora postale su izglednija opcija. Novi sastav Europske komisije na čelu s Jean-Claude Junckerom pristupio je realizaciji predizbornih obećanja o poticanju investicija i potrošnje i u novembru 2014. izašao s ambicioznim planom poticanja 315 milijardi eura vrijednih novih investicija u trogodišnjem razdoblju između 2015. i 2017. godine. Pored inzistiranja na provođenju strukturnih reformi i fiskalne konsolidacije, Europska komisija je promoviranjem investicija dodala i treći krak “vrlog trokuta” europske ekonomske politike.

Investicijski plan kreće od izdvajanja 8 milijardi eura iz postojećeg budžeta prenamjenom sredstava iz drugih programa.3 Taj novac je zapravo kolateral za 16 milijardi eura garancija Europske komisije koje bi trebale olakšati zaduživanje privatnih investitora i njihovo sudjelovanje u dugoročnim infrastrukturnim projektima. Pored tih 16 milijardi eura garancija, Europska investicijska banka izdvojila je dodatnih 5 milijardi eura. Udruživanjem ovih sredstava osnovan je Europski fond za strateške investicije vrijedan 21 milijardu eura. Sredstva ovog fonda predstavljaju osnovu temeljem koje Europska investicijska banka planira izdati obveznice u vrijednosti od 63 milijarde eura, čime bi se pokrenule pet puta veće investicije vrijedne 315 milijardi eura.

Dakle, iznos sredstava u fondu rezultirao bi 15 puta većim investicijama i ohrabrenjem privatnih investitora na uključivanje u inače riskantne i obimne projekte. Predviđaju se investicije u stratešku infrastrukturu (energetske i digitalne investicije), transportnu infrastrukturu, obrazovanje, istraživanje, razvoj i inovacije, investicije koje potiču zapošljavanje mladih ili ekološki održive projekte. Veći je dio (240 milijardi eura) rezerviran za dugoročne projekte, dok manji dio (75 milijardi eura) treba potaknuti investicije u malo i srednje poduzetništvo.

Ovakvo specifično javno-privatno partnerstvo zamišljeno kroz financijski inženjering pretvaranja relativno malih količina javnog novca u veliku količinu privatnih investicija izazvalo je mnogo skepse, što u pogledu opsega investicija, što njihove orijentacije. Analitičari iz banke Societe Generale upozoravaju da čak i ako se plan realizira u potpunosti, to bi potaknulo rast od tek 2,4% tijekom tri godine dok su investicije potrebne za višu razinu rasta puno veće. No vjerojatnost potpunog uspjeha plana s polugom od 1 naspram 15 ocjenjuju pretjerano optimističnom. Na drugoj strani, kao refleks “realnog” sektora, Benoit Potier, čelnik Europskog okruglog stola industrijalaca i direktor plinske kompanije Air Liquide, izjavljuje da je pravo pitanje ono u vezi investicijskih prioriteta. On kao čelnik kompanije “odlučuje na temelju toga otkuda dolazi rast, zatim gdje su potrebne investicije, a tek onda kako će se financirati”.

Time je zapravo potvrdio da je primarni kriterij sudjelovanja u projektima visina profitne stope, dok je Komisija barem deklarativno okrenuta “visokim društveno-ekonomskim povratima”. Komisija primarno očekuje otvaranje novih radnih mjesta, stvaranje infrastrukture za ekonomski rast i poticanje inovacija. Investicije u dugoročne projekte mogle bi ipak biti zanimljivije mirovinskim fondovima, osiguravajućim društvima ili obvezničkim fondovima. Istovremeno bi se upustili u manje rizične investicije zbog javnih garancija i realizirali višu kamatnu stopu od onih trenutno prisutnih na financijskim tržištima za njihovu ciljanu imovinu (državne obveznice).

Infrastrukturni projekti na europskoj periferiji

Investicije u infrastrukturu najpotrebnije su zemljama periferije jer ih potencijalni investitori smatraju prerizičnima, a nacionalne države nemaju novac za njihovo financiranje. No odbor Fonda za strateške investicije odluke o projektima donosi na temelju njihove ekonomske izvedivosti  i sigurnosti povrata uloženog, bez fokusiranja na geografske ili sektorske prioritete. Privatni investitori također mogu birati između niza projekata u koje će ulagati što znači da će izbjegavati zemlje s višim rizikom, a usmjeravati financije u bogatije i sigurnije zemlje, one zemlje kojima su investicije tog tipa manje potrebne. Još je zanimljivije pitanje odnosa između investicija i fiskalne konsolidacije jer otvara problem korisnosti završenih projekata. Ima malo smisla izgraditi istraživački centar, opremiti bolnicu ili školu ako mjere štednje reduciraju sredstva namijenjena za njihovo funkcioniranje, ako neće biti nikoga tko će raditi u tim objektima.

Prvi odobreni projekti u aprilu 2015. godine ipak su usmjereni u tri periferne zemlje eurozone: u zdravstvena istraživanja u Španjolskoj, u 14 zdravstvenih centara u Irskoj i potporu industrijskim inovacijama u Italiji. Četvrti odobreni projekt je izgradnja i dogradnja Zračne luke Dubrovnik. Sljedeća četiri projekta odobrena u maju 2015. godine usmjerena su uglavnom u zemlje centra, a tiču se povećanja energetske učinkovitosti u cilju smanjivanja računa grijanja u Francuskoj, u obnovljive izvore energije i njihov prijenos između zapada i sjevera Europe, smanjivanje upotrebe industrijske energije u Finskoj i poboljšanja učinkovitosti transmisije plina u Španjolskoj.

Nakon petogodišnjeg iscrpljivanja europskih ekonomija (pogotovo perifernih zemalja) mjerama štednje, europske vlasti nastoje ambicioznim, ali financijski ograničenim planom aktivirati privatne investicije u javnu infrastrukturu. S obzirom da legislativa Europske Unije ne dopušta zajedničku fiskalnu politika s ciljem redistribucije dohotka i usmjeravanja transfera u nerazvijene zemlje, razrađen je dužnički model poticanja privatnih investicija kroz javne garancije. Takav model može doprinijeti povećanju investicija u europskom centru i održati stabilnost eurozone, no sigurno neće magično oživjeti europsku ekonomsku aktivnost. Ekonomski oporavak moguć je samo napuštanjem pogubnih mjera štednje i direktnim javnim investicija bilo s nacionalne ili nadnacionalne razine (npr. adekvatno kapitalizirana Europska investicijska banka poduzela bi investicije u zemljama s najvećim ekonomskim teškoćama). Ovakav direktan pristup značio bi napuštanje političkih ograničenja na javne budžete, ali također i transfer moći s financijskog kapitala na centralizirane državne odluke o planiranju i razvoju ekonomije. Ali ova vrsta javne makrokoordinacije zasada je strogo zabranjena, a bez političke moći potrebne za njezinu realizaciju Europu očekuje dugotrajna stagnacija.

  1. Ugovor o stabilnosti i rastu trebao je osigurati provođenje mastriških kriterija (deficit državnog budžeta ispod 3% i javni dug ispod 60% bruto društvenog proizvoda) u cilju održavanja fiskalne discipline unutar Europske monetarne unije. No tijekom 2003. godine Njemačka i Francuska su suspendirale odredbe ugovora i prekršile pravila o razini dopuštenog državnog deficita, a njihov primjer ubrzo su slijedile i druge zemlje. Na taj je način Ugovor o stabilnosti i rastu postao mrtvo slovo na papiru. U trenutku eskalacije ekonomske krize, europskoj birokraciji to je predstavljalo dobrodošao dokaz da se izvor krize krije u pretjeranoj fiskalnoj raspuštenosti i istovremeno osiguralo alibi za nametanje strožeg regulatornog fiskalnog okvira. []
  2. Primjerice, strukturni deficit mora biti manji od 0,5% za zemlje članice s javnim dugom iznad 60% bruto društvenog proizvoda ili 1% za zemlje članice s javnim dugom ispod 60% bruto društvenog proizvoda, bez da je do kraja jasno temeljem kojih se kriterija uopće utvrđuje što je strukturni deficit. []
  3. Ovaj transfer novca iz predviđenih programa već je izazvao nezadovoljstvo, a proizlazi iz toga što su njemački predstavnici podršku investicijskom planu uvjetovali održavanjem već dogovorenog budžeta Europske Unije, otklanjajući bilo kakvo proširivanje dodatnim sredstvima. []