Abby Innes, docentica na Europskom institutu London School of Economics koja se bavi političkom ekonomijom, točnije, promjenama uloga i funkcija države u političkoj ekonomiji komunističkih, post-komunističkih i naprednih kapitalističkih zemalja, te političkom kompeticijom stranaka napisala je istraživački rad na temu učinkovitosti sovjetskog centralnog planiranja u usporedbi s autsorsingom koji danas provode kapitalističke države čiji sažetak prenosimo.
Prema rezultatima koje je ona dobila pokazalo se da se autsorsing u javnom sektoru od devedesetih naovamo razvijao putem kompetitivnih javnih natječaja, zatim putem partnerstava, strateškog prioritiziranog odabira te ciljanog odabira ponuđača na tenderima. Svaka od ovih iteracija obećavala je kvalitetnija javna dobra i jeftinije usluge. U praksi, međutim, učestale su pojave rast cijena javnih usluga i pad njihove kvalitete.
Logika autsorsanja zasniva se na očekivanju da je proizvodnja bazirana na tržišnim pravilima bolja od javne proizvodnje zbog toga što je upravljanje privatnim organizacijama transparentnije, fleksibilnije, fokusirano na učinkovitost i posredstvom vlasnika, strogo disciplinirano. No, ideja je problematična na dva načina, smatra Innes. Kao prvo, pretpostavka tržišne superiornosti tek je artefakt teorije javnog izbora. Ona nije utemeljena u historijskim usporedbama koji od dvaju režima – privatni ili javni – proizvodi bolje usluge. Kao drugo, ova se logika temelji na ekonomskoj teoriji “prvog najboljeg svijeta” što je koncept prema kojem u slučaju kada svi uvjeti potrebni za ostvarenje željenog ekonomskog učinka ne mogu biti zadovoljeni, korisno je zadovoljiti preostale. Ta teorija pretpostavlja učinkovita tržišta za jednostavne robe ili za robe koje je moguće pojednostaviti. Stoga da bi autsorsanje funkcioniralo, moraju postojati arhetipski preduvjeti. Dok je njihovo postojanje moguće u slučaju jednostavnih roba i usluga (npr. javne bolnice premda moraju nahraniti pacijente, ne uzgajaju hranu same), autsorsanje u kompleksnim tržištima za kompleksne robe i usluge obično ne zadovoljavaju niti jedan od tih nužnih preduvjeta ostvarenja učinkovitosti, piše Innes.
Autsorsanje je neuspješno zbog nepotpunih ugovora
Ako ignoriramo tržišnu retoriku Novog javnog menadžmenta, smatra dalje Innes, primjećujemo da autsorsing ima karakteristike centralnog planiranja privatnih poduzeća, pri čemu uspjeh tog poduhvata ovisi o isplativosti ugovora o autsorsanju kao učinkovitog čvorišta instrukcije i kontrole. Ugovorna teorija kaže nam da što se radi o kompleksnijim uslugama i robama to su ugovori potpisivani na duži rok, veće su šanse i za nepredviđene slučajeve i nesigurnosti na koje dobavljač može naići. Stoga ugovore o autsorsanju nije lako naknadno izmjenjivati ili realizirati takve robusne ugovore koji mogu adekvatno zaštititi kupca. Takvi nekompletni ugovori su nepredvidivi i imaju tendenciju biti skuplji za upravljanje i superviziju “neugovorenih” elementa koji se odnose na isporuku usluge. Često probijanje ugovornih obaveza zahtijevaju opetovane nove pregovore, što je prilično skup proces.
S druge strane, ekonomija sovjetskog centralnog planiranja pokazuje nam krajnje asimetričnosti u informiranju i moći između države i proizvođača kao početnu pregovaračku poziciju u kojoj država ne može pobijediti. S obzirom na javno financiranje, država je jedini partner u tržišnom odnosu neovisno o brojnosti krajnjih korisnika, ali i stalni nositelj ugovornih obaveza te financijskih, pravnih i političkih odgovornosti kao i troškova uzrokovanih neuspjehom dobavljača: ta je pozicija jedinstvena i pripada samo državi.
Tržišni neuspjesi potkopavaju kvalitetu javnih usluga
Na tržištu javnih usluga tržišni neuspjesi česta su pojava. Posebno se to odnosi na npr. visoke prepreke za ulaz na tržište javnih usluga omogućavaju dominaciju monopola i oligopola firmi koje onemogućavaju realizaciju autokorektivnih tržišnih mehanizama. Zatim su česte pojave neizvjesnost i kompleksnost ugovornih obaveza koje zahtijevaju izrazitu informiranost, što izaziva asimetrije između prodavača i kupca; gubitak pregovaračke moći te tzv. “spillovers” odnosno prelijevanja. Radi se o štetnim vanjskim utjecajima koji nisu bili predviđeni u originalnim cijenama.
Negativna prelijevanja iz nepotpunih ugovora u autsorsane javne usluge izrazito su socijalno štetna. Zadaće koje je teško kodificirati često su intrinzične pojedinoj javnoj usluzi, poput npr. pružanja brige, stoga one često i racionalno bivaju izostavljene iz ponude usluga privatnog ponuđača. Na taj način one padaju na trošak i teret obiteljima, dobrovoljcima, humanitarnim udrugama i drugim javnim uslugama. Kako međusobno povezane usluge zadovoljavaju korporativne zahtjeve za učinkovitošću, sistemski kvarovi postaju neizbježni.
Kao što su pokazali profesori Adam Lever i Gil Plimmer u Financial Timesu, velika industrija javnih usluga predstavlja posebno začuđujuć primjer financijalizacije korporacije: oni naime, nisu produktivni inovatori neoklasičnog imaginarija. Upravo suprotno, umjesto da reinvestiraju profite, ove kompanije preusmjeravaju zaradu u isplate sve većih dividendi i drugih radnji poduzimanih s ciljem povećanja cijene dionice. Neuspjehe je također teško predvidjeti zbog toga što je proces dubinskog snimanja često opstruiran velikim konfliktima. Stoga Lever opisuje ovaj standardni financijski model kao “ciljano kockanje na pritoke budućih prihoda”, te zaključuje da su politike marketizacije javnih usluga u startu minsko polje usmjereno protiv vlada koje bi ih možda i htjele promijeniti.
Svaka sličnost sa centralnim planiranjem je slučajna?
Baš kao i sovjetsko centralno planiranje, ugovori o autsorsingu funkcioniraju kao oblik instrukcija za planiranje i uz imperativ realizacije, a ne kao prognoziranje “indikativnih planova”. Cijene su uglavnom administrativno određene i meke, odnosno podložne pregovorima. Ugovori su obično dugi i nepotpuni, a njihov raskid je izrazito skup: financijski, organizacijski i politički; dok je nastavak proizvodnje izrazito bitan, stoga vlade rade uz rizik kronično “mekog” budžeta po pojedinom ugovoru. Baš kao i u sovjetskom slučaju centralnog planiranja, industrija javnih usluga djeluje u začaranom krugu niskih poticaja za potpuni učinak, visokih poticaja za zadovoljavanje performansi i uz kronični manjak disciplinskih mehanizama.
Suvremene firme za usluge u industriji javnog sektora djeluju više kao sovjetski kombinati nego što naliče subvencioniranim javnim korporacijama poput BBC-ija ili arhetipskih malih i srednjih poduzeća. Iz perspektive poreznog obveznika, suvremena arhitektura autsorsinga disfunkcionalnija je od sovjetskog centralnog planiranja. U slučaju centralnog planiranja, kombinati su imali niske poticaje za ostvarenje ciljeva jer su plaće bile fiksne i svima jednake, stoga povećanje ciljeva nije nikome bilo u interesu jer je to značilo da će se iduće godine morati raditi više, a bez dodatnih nagrada. Firme koje se bave javnim uslugama u kapitalizmu pak poticane su vrijednošću dionica i visokim plaćama direktora i financijskih struktura firmi, te opisanom nepotpunošću ugovornih obaveza. Firme se aktivno trude da rupama u tako nepotpunim ugovorima povećaju margine profita, stoga one proizlaze iz samog teksta ugovora, ne iz rasta vrijednosti koju pružaju.
Uobičajeni kontraargument na problem monopola, duopola ili oligopola je da eventualno narušavanje ugleda firme koje bi se dogodilo zbog nepridržavanja ugovora može disciplinirati firme da ne krše ugovorne obaveze. Međutim, u situacijama monopola i oligopola u industriji autsorsinga javnih usluga, nema prisilnog korektiva velikog broja tržišnog takmaca. Radi se o industriji u kojoj su zahtjevi za ulaz na tržište u startu izrazito visoki, stoga manji broj firmi uopće može konkurirati. Tako se u Velikoj Britaniji pokazalo da su firme u ovom sektoru dobivale izdašne i brojne državne ugovore čak i nakon što su bile istraživane za prevaru Ministarstva pravosuđa. Pod pritiskom javnosti, Ministar pravosuđa morao je izjaviti da će povući dodijeljena im sredstva. Ipak, to ništa nije promijenilo u politikama vlade Velike Britanije koja se i dalje oslanja na autsorsing kompleksnih usluga javnog sektora poput zdravstva i socijalne skrbi.